赵昺来到这个世界后便当了官，为了便于工作他也是恶补了些这个时代的社会构架和行政体系。而开府后每日和公文打交道，加上三位老师的教导，他对宋朝的统治方式和系统算是比较明白了。
宋代的州、县衙门中，除了中央所委派的官员外，还有很大数量的吏。在州一级政府里，有孔目官、勾押官、开拆官、押司官，粮料官等等；在县衙门里，有押司、录事、手分、贴司等；在县以下，还有乡和里，由官府差派乡村的地主当里正、户长和耆长。里正、户长负责“课督赋税”。耆长则专司“逐捕盗贼”。总之，这些乡村里正也算是官僚系统中最基层的小吏。由此可见吏是统治集团中一个重要而不可忽视的组成部分，其名目繁多，最主要的职责是经手征收赋税，处理狱讼。
而吏的来源有的是召募，有的是差派，有的吏是世袭的，父死子继。但绝大部分从形势户中选充。按照宋朝制度，乡村上户须服职役，即吏役，即担任州县衙门公吏或乡村基层政权头目，他们轮差服役期间，就由平户升格为形势户，退役之后，又降为平户。尽管各地的划分户等标准不一，但乡村上户往往拥有几百亩以上的田产，按现代的说法就是地主富农。
由此可见形势户是宋朝统治的基础﹐皇帝依靠朝臣治理国家，依靠地方官员和形势户管理国家﹐维护统治百姓。在法律上，形势户中的吏户没有特定的权利，无论是轮差还是自愿投名，多无雇钱。实施募役法后，如推司等吏多支给俸禄，但标准很低，而多数公吏如拦头、斗子等，仍是不支雇钱。且吏人缺乏考评晋升等有效的激励政策，出职入仕的机会较少。因而充当胥吏，被上户们视为沉重的负担。
这些胥吏所承担的事务繁重，一有过犯责罚也较重。而待遇又微薄，他们便多设法苛取，利用办差的机会营私舞弊，或辅助长官作奸犯科，从中谋利。因此为吏者他们一方面是上级官吏的勒索和凌蔑对象，甚至有为此倾家荡产者。但另一方面他们又利用权力舞法弄权，鱼肉乡里，这两方面的现象也正体现了中国传统基层行政的特色。
大家想不通的地方可以脑补下《水浒传》，宋江便是出身上户，被官府征发服役充当衙门中押司。其是没有工资的，但他生活的很好，还有闲钱养外室。遇到‘英雄’有难，动辄几十两银子的资助，在江湖上赢得了及时雨的大名。可以想象一下，他的上司——知县，月工资不过是三十贯左右，他哪里来的那么多钱，只凭家里百亩地的收入恐怕经不起他挥霍的，想想来钱的道儿也只有一途——以权敛财，搜刮百姓。
晁盖是宋江的同乡，也是一个小吏，但他地位更低，只是一个保正。神宗时，推行保甲法，规定每五户为一保，五十户为一大保，五百户为一都保，分别设保长、大保长和都保正、副保正。他管着一个村估计是个都保正，专司催款派工、缉捕盗贼的职责。即便如此小吏便能在村中呼风唤雨，可以役使村民到其家中免费帮工，领着乡兵随便抓人，甚至他犯事儿了还能胁迫一批人跟他杀官造反，由此可见这官实在不大，但能量实在是不小啊！
有人说中国现代是就是人情社会，其实在处于农业社会的大宋朝更甚，如此一来开后门讲关系的事儿总免不了的。而这些处于行政体系底层的吏员掌握着收取税赋，派款派工的权力，有些人则会豁免亲朋好友服徭役，收礼后也会给对方开逃差的小绿灯。大家乡里乡亲的谁不知谁怎么回事，此种不公平的事情时有发生，便会让其他人产生看法，转而消极对抗，甚至是直接对抗。
另外，在这个以人力为主，缺医少药的时代，无论是作为乡兵还是民夫接受征调都是有生命危险的，有可能去了便回不来；再有服徭役不仅要自己出钱出力，还常常会损失牲畜和工具，可损失也只能自己承担；再有服徭役不仅工作颇为辛苦，且可能耽误农活，可以说费力不得利；最后便是一旦接受征调便会背景离乡，对于喜欢在家门口打转转的小农如何愿意。
所以赵昺觉得百姓有逃避倾向也实属人之常情，但自己不仅要守住琼州，而且以后要建设琼州，离开民众的支持是不可能完成的，因而必须有对人力资源和物质资源有着强大的控制力与动员效能，方能调动起庞大的人力和物力。可单凭行政命令和强制手段有时是无法实现的，这就要求重新建立起严密的基层政权体系。现在根源找到了，怎么才能解决才是关键……
如今琼州官场的整顿已经进入收尾阶段，那些站着茅坑不拉屎的，手到处乱伸的，吃饱没事等死的都已经被清理。而赵昺知道主官好只是开端，他再能干可也不可能事事躬亲，否则累死他也完不成，因而大量的具体工作还需要借助上通下联的吏员去做。但如果不做出改变，依然采用旧例征用吏员，结果便是好不了几天仍然重蹈覆辙，所以必须对现有体制进行改革。
关键点现在也找到了，要如何做才能建立起一支招之能来，来之能战的胥吏队伍呢？他知道吏员们之所以工作不积极，甚至消极对待，违法乱纪的现象不绝，无外乎几个原因：一者工资太低，或是没有，使他们的基本生活难以得到保障。所以恶吏便以权谋私敲诈勒索百姓，好些的消极对待或是撂挑子不干；二者是吏员多无编制，也就是说他们是临时工，